作者：张安中 文章来源：治贿办 点击数： 更新时间：07-04-08 22:29:00

    行业协会、学会和社会中介机构，是指按照国家有关法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循独立、客观、公正的原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、协调、公证和监督功能，实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织。在市场经济体系中，这些中介机构具有影响政府政策制定，协助政府推行既定的法律法规，服务于企业(个人)及其他社会组织，使社会资源得到优化配置、市场运行达到有序顺畅、各种关系求得协调和谐的功能。它是政府与社会、企业之间的桥梁和纽带。其发展状况如何，是衡量市场经济是否完善的一个重要标志。
    改革开放以来，滨州市的中介机构得到了培育和发展，在适应政府职能转变、服务改革开放、促进市场经济发展、维护当事人合法权益等方面发挥了积极作用，但与建立按照国际规则运作的行业协会体系的要求相比还有较大差距，政府在管理与监督方面也存在较多薄弱环节，中介机构也因此滋生了一些问题，对建立有序的社会主义市场竞争机制产生了一些负面影响，如：行业协会、学会中存在党政干部兼职现象；有的中介机构没有脱钩改制，既行使政府职能，又从事有偿服务；有的行政机关利用中介机构谋取利益等。为此，必须加快改革发展步伐，积极创新体制，规范运作机制，加强监督管理，确保中介机构依法依规开展活动，推动从源头上预防和解决腐败问题。
    一、滨州市行业协会、学会和社会中介机构的基本情况
    我市的协会、学会和中介机构大体可以分为三类：第一类为中介交易机构，包括证券交易所、期货交易所、职业介绍所、产权交易中心、房地产交易所等。第二类是作为中立的第三方出现，为交易双方提供公证、仲裁、监督等服务的组织机构，如律师事务所、会计事务所、审计事务所、公证处、资产评估机构等。第三类是行业性的社会监督、服务类组织，如商会、行业协会、学会、资信评定组织等。
    我市的各类中介机构，伴随着社会主义市场经济的发展，从无到有，从小到大，已初步形成了一个能够开展全方位服务的社会化服务监督网络。2002年底全市共有社会团体264家；2006年底，全市共有社会团体594家。从调查的情况看，我市的行业协会民间自办的比较少，按照社会分工发展起来的行业协会还很不均衡，在市场经济中不能较好地发挥职能作用，特别是农村专业经济协会，尽管近两年来我市在发展农村专业经济协会上放低门槛、支持鼓励发展，但与农业经济的发展速度还很不适应。从清理整顿的情况看，全市绝大多数行业协会、学会是由政府相关部门发起组建的，其负责人和决策层由党政机关领导干部兼任。这样的事业法人缺乏活力和独立性，弱化了其责任风险意识，成了主管部门的附庸，也使得这些具有中介性质的事业法人不愿意主动融入市场竞争，阻碍了中介市场公平竞争机制的形成。
    近几年来，为改变这一状况，政府主管部门也采取了一系列措施，从改革体制机制入手，通过清理整顿，加大管理和监督力度，以逐步构建一个公平、公正、和谐的社会公共服务、监督管理环境。
    一是清理整顿现有组织机构。按照中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定，我市先后4次开展清理党政机关和领导干部经商办企业活动，对挂靠政府部门的律师事务所、审计事务所、会计事务所等各类社会中介机构在人事、财务、业务等方面进行了彻底脱钩，改制为自然人出资的有限责任公司或合伙制公司，实现了财务、人员、业务和名称的独立。
    二是健全自律规章制度。几年来，一些中介机构注重自身建设，大力加强行业自律自觉规范行业职业行为，建立健全了以《章程》为基础的内部管理制度，完善了内部运作。认真实施《会计制度》，做好财务账目和科目的调整和衔接工作。在年检工作中，每个单位都进行了财务审计，并出具审计报告，内部管理逐步实现规范化。同时，加强对系统各机构的制约。一些行业协会制定了本行业的职业道德、行为准则、行业公约、职业技术标准等行规行约，规范行业发展，维护市场秩序，并定期开展走访检查，严肃惩戒违规行为，有力地加强了行业管理的力度。
    三是积极开展诚信经营活动。2005年3月，在全市中介机构中开展了诚信建设活动，制定了自律与诚信建设工作意见。多家中介机构向社会发出了“遵纪守法、完善内部管理、公开透明、承诺服务、回报社会”的倡议。2006年，又开展了诚信建设活动及评比表彰，使自律与诚信建设活动掀起了新高潮。
    二、当前行业协会、学会和社会中介机构存在的主要问题及其原因分析
    (一)存在的主要问题
    1、部分行业协会、学会和中介机构自主性和独立性较差，政府行政部门与中介机构不分。
    现有的会中介机构大多数都是从政府的“母体”中衍生出来的，是政府有关职能部门的转化物，是权力的产物，这就异化了它应是市场经济本身产物的性质，从而导致我国社会中介机构官办色彩比较浓厚，带有明显的行政化倾向，特别是行业协会和学会尤为突出。由于政府与行业协会、学会和社会中介机构没有实行严格的分离，有的工作人员由公务人员兼任，大部分行业协会、学会负责人仍旧由党政机关领导干部兼任，政府对行业协会、学会和社会中介机构的行政干预过多，导致其工作方式往往带有很大的强制性，从业人员更是延袭传统体制下的机关工作作风，缺乏必要的职业道德和服务意识。有的中介机构尽管较为彻底地进行了改制脱钩，但主管部门鉴于“老关系”、“老情面”，仍经常出面协调有关业务，或把与自身职责有关的业务交给原挂靠的中介机构，实际上形成了依靠行政权力承揽业务和垄断中介服务的格局，使的它们很难进入社会经济循环，抑制了以其独立的社会角色服务市场和社会，无法实现社会公共治理的转变。
    2、部分中介机构注重经济利益，存在违背诚信准则的现象。
    一些中介机构职业道德与自律意识差，为了追求最大经济利益，在目前对其监管尚不到位的状况下，执业活动不严肃、不规范，甚至从事非法活动，肆意造假，不惜捏造虚假信息，出具虚假报告，直接或间接损害了当事人的利益，严重扰乱了市场经济秩序，严重偏离了市场运行规则。如市纪委在2004年查处某国有资产流失案件过程中，就碰到由于某会计事务所提供企业虚假注册验资报告，给国有资产造成了3000万元的损失的情况。也有的资产评估机构任意变动评估日期，帮助企业逃避国家的检查。
    3、从业人员素质偏低，专业人员比重少，结构不尽合理。
    一是人员素质参差不齐，有技术职称的人员较少，办事人员占了相当比例。一些从业人员年龄老化，不适应工作开展的需要。二是经营管理水平低，经营者市场观念不强，执法水平、专业化程度不高。三是硬件陈旧，手段落后。一些中介机构缺少现代化的器材设备，手工劳动多，服务质量不高，信息不畅。
    （二）造成问题的原因分析
    1、中介机构的发展思路不清，定位不准确。各级对发展协会、中介机构的重要意义认识不到位，缺乏发展规划设想，培育发展处于无序、混乱状态，以致于市场发育不良，行业发展较不成熟。在实际运作中，政府重视支持不够，引导指导不足，政策扶持不多。随着政府行政审批制度改革的深入和事业单位机构改革的进行，中介机构将快速发展，并在第三产业中占据重要地位，在国民生产总值中所占比重也会越来越大。可以说，中介机构是仅次于党政机关、事业单位、企业的第四大社会组织。政府部门与中介机构之间的社会定位仍不够明确，长期存在的政企不分等体制性障碍，制约了中介机构的组织发展和行为规范，由此也成为了滋生腐败现象的又一原因。
    2、政府职能转变不到位。目前的社会主义市场经济体制仍处于发展完善过程中，政府职能并未得到根本转变，政府和市场的关系仍未摆正，社会行政管理职能与经济管理职能仍合二为一，许多本该由中介机构去承担的职责政府仍在继续替代履行。同时，一些学会、协会和中介机构则在政府部门的默许或授意下，履行着本该由政府部门履行的职责。有些行政管理部门亲自组织构建学会、行业协会或其他中介机构，其根本目的不是为了给成员单位提供服务，而是在提供服务的同时或者根本不提供服务就收费，以补贴政府机关经费不足。目前的实际情况看，政府部门和中介机构都不同程度地出现“越位”、“缺位”和“错位”现象。
    3、缺乏对中介机构的有效监管措施。首先是管理体系混乱。一些部门利用行政权力制定对中介机构的认定和管理法规，形成中介管理市场中的部门分割，甚至还有多个政府部门分别规定进入某一类服务市场的特许权，兼以多种“资格”和“证书”作为确认特许的方式。由此造成多种社会中介机构设置上的重叠、交叉，业务上的分割、肢解，管理混乱。其次是管理权限不顺。一旦产生了问题，知道的、想管的管不了，能管的又不知道而不管。如，滨州市会计师事务所的管理权限在省财政厅，市财政局及市注册会计师协会均无监管权，既不利于地方对该行业的有效监管，也不利于市注协对会计师、税务师、资产评估师、审计师事务所进行必要的服务和协调。第三是缺乏专门统一的管理机构。多数中介机构织原是按政府主管部门的划分来设立和管理的，脱钩后基本上还是保持现有管理格局。有的主管部门在与中介机构的利益关系被切断后，失去了监管的积极性。目前，承担对中介机构织监管职能的，主要是民政和工商部门，由于人员编制、财力、物力等局限，他们的监管只停留在注册登记管理、年度审验及事后的查处上，事前的防范、事中的监督的工作力度较弱。行业协会对中介机构的监管也缺乏力度，除了提供服务、进行内外部协调与沟通、开展会员联谊活动外，并没有很好地开展行业自律工作。
    4、相关法律法规滞后。对中介机构织的管理，除了《社会团体登记管理条例》及一些政府规章、部门规章外，缺乏较为完备的法律法规。一些中介机构织虽然有可约束的法规条例，如资产评估方面有《国有资产评估管理办法》，但其管理不能涵盖整个社会评估行业。一些已出台的政策规章，适应不了形势发展的需要，无法解决一些新的问题。
    三、加强对行业协会、学会和社会中介机构管理和监督的建议
    (一)明确市场经济条件下中介机构的职能定位，进一步重视培育和发展中介机构。
    一是正确定位职能作用，营造良好发展空间。要从构建和谐社会和科学发展的高度，来认识培育和发展学会、协会和中介机构织在推动政府职能转变、发展市场经济、促进企业改制、遏制腐败问题、从源头上预防和治理商业贿赂等方面的重要地位和积极作用，切实引起党委和政府部门的高度重视，认真制定中长期发展规划，并把它作为第四大组织应有的职能定位，使之成为构建市场经济体制框架的一个重要组成部分。
    二是要对学会、协会和中介机构进行清理整顿。通过政府各职能部门联合统一的清理整顿，加快政会、政所分离步伐，中介机构与党政机关、事业单位真正做到机构分设、人员分开、职能分离、财务分账。同时，把政府管理经济的职能从重审批转向重服务上来，让权于市场、企业，特别是行业协会等中介机构织。要结合行政审批制度改革工作，把执业资格审查、资质认定、公信证明、专业技术评审、新产品新技术的认证和推广、价格协商、行业统计和调查、信息发布、行规制定、行业协调、奖先评优等部分行业管理职能逐步转由行业协会、中介机构来承担。要注意打破区域封锁、行业分割和所有制界限，鼓励建立跨地域、跨行业、多元化的中介机构。积极培育和发展农业、金融、医药、房地产、科技、文化等新兴行业协会。对那些资质不好、信用不良、管理不善、与市场经济不相适应的中介机构织，通过整顿活动，坚决予以撤并。
    三是要正确处理好政府部门与中介机构的关系。实行政府决策与执行功能的分离，由政府来确定所要实现的公共目标，并制定能体现公平、有利于各种社会组织协调发展的各项政策，发挥行业协会和社会中介机构为公众和社会提供服务的作用，充分利用各类社会组织的有效资源，来提高整个社会的公共服务水平。采用这一做法，既可保证政府所确定的公共目标得以实现，保证政府机构精简、工作效率提高，又可以调动社会中介机构织来为公众提供协调和服务，从而以最有限的财力资源为社会提供更多更优质的服务。与此同时，政府部门要加强对社会中介机构及执业者的监督指导，制定社会中介行业规则，审查认定行业协会的规章制度，审查批准执业标准，监督规范执业行为，查处违法违规事件，建立完善各种监管制度等，对行业实行规范化、制度化管理。
    四是要大力扶持发展中介机构。建议在运作资金、税收政策、收费等方面予以支持。协会、学会开展的培训、咨询、项目论证、技术鉴定和转让，以及举办各种竞赛、交流活动，予以减免税收优惠。一些影响经济建设和社会生活方方面面、对行业负有重大监管职责的协会，如注册会计师协会，建议参照事业单位进行管理，给予固定的人员编制。对营利性中介机构织，要考虑通过减轻缴纳税费负担的办法，积极协助解决发展中出现的困难和问题，扶持他们做大做强。适当放宽社会中介机构的市场准入条件。对一些急需的中介机构，有关行业主管部门应根据实际，本着宽进严管的原则，有针对性地适当放宽准入条件，待条件成熟后再严格准入标准，特别是在发展农村专业经济协会上要进一步放低门槛，支持鼓励发展。
    (二)规范行业内部运作机制，充分发挥中介机构的行业自律功能。
    依靠中介机构自律运作和行业协会的有效管理，是加强对中介组织监督管理的一个重要途径。首先，要规范中介组织内部运行机制。指导督促各行业协会、学会依照章程等有关规定，建立和完善包括选举制度、内部组织制度、民主决策制度、民主监督制度、财务管理制度等运行机制。认真研究制定组建行业协会分会或专业委员会等分支机构的实施细则，规范协会及分支机构的工作程序和管理行为。同时，要根据市场经济规则，准确界定中介组织的市场准入条件和从业人员的从业资格，做到自发组建、自律运作、自我管理、自主发展。中介组织特别是一些经济鉴证类中介组织的从业人员，必须严格考录、公开竞聘。其次，充分发挥行业协会自律性行业管理的职责作用。一方面，行业协会要根据企业的实际发展状况和市场消费需求阶段的不同，制订行业技术标准、质量规范、服务标准，并根据国家法令和政府规章制定行规公约，规范生产经营行为，监督会员单位依法经营，维护市场秩序和行业信誉。另一方面，行业协会还要配合政府执法监督机关的公正执法，对违反协会章程和行规公约、行业操守的，或达不到行业质量规范、服务标准的，或损害消费者权益、参与不正当竞争、影响行业形象的会员单位，采取业内批评、报纸和网上通告、开除会员资格等惩戒措施，严格责任追究。第三，积极建立行业诚信体系。在中介组织特别是营利性中介机构中，广泛深入地开展诚信教育，促进依法诚信经营。通过举办诚信承诺签约活动，牢筑诚信理念，积极营造诚信为本、公平竞争的良好氛围。研究制订企业诚信评估评比办法，对会员单位的产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行行业评定，总结表彰诚信典型，坚决反对并严厉惩戒违反诚信规定做假账、出具虚假证明、提供虚假鉴证、披露虚假信息、提供低劣服务等行为。建立企业信用平台，对企业业绩、信誉表现和领导人员个人情况进行记录入档，逐步构建信用评估和管理体系。
    (三)改革监管体制，创新监管模式，加大对中介机构违法乱纪行为查处的力度。
    一是加强对中介组织特别是行业协会、学会的宏观管理与协调。根据《社会团体登记管理条例》和民政部的意见，建议市一级成立民间组织管理局，负责全市行业协会、学会发展规划、布局调整、政策制定、登记管理和宏观协调。同时，由于历史沿革原因，各行业协会、学会原有主管部门仍应加强业务指导，实行“双重管理”。二是建立专门的执法队伍。中介组织违法违规问题层出不穷、种类繁多，涉及多个部门、多个领域，必须建立有民政、工商、税务、审计、物价、财政、劳动、纪检监察等经济管理和执法执纪部门参加的统一执法队伍，加强监督检查，严肃查处行业协会、学会和中介机构中的违法乱纪行为。根据情节轻重，分别予以警告、责令整改、罚款、限期停止活动、市场清出等处罚措施，并撤换负直接责任的主管人员。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。三是探索建立中介组织重大事项报告制度。中介组织特别是行业协会、学会，应及时将重要的行业集会、学会活动、行规公约修订、重大决策活动、经费支出，以及重大的鉴证、公证、评估等活动，上报民间组织管理局及执法机构。一些重大活动必须召开听证会议，事先征求各方意见和建议。有关部门根据掌握的情况，采取相关因应措施，认真解决苗头性、倾向性问题。做到监督管理渠道畅通、指导协调有效到位。
    (四)改革机制，完善法制，推动中介机构监督管理走上制度化法制化轨道。
    解决中介组织存在的深层次问题，切断与行政管理机关之间存在的“脐带”联系，根本之路在于改革和法制。中介组织承接政府指定业务或受托从事某些公务活动，必须按照市场规则和公开程序予以运作。比如，执纪执法机关在挑选评估、拍卖中介机构，应当采用摇号方式予以公开选定，以减少权力的干预和人为因素的影响。其他受托业务，也要尽可能通过拍卖、竞投等方式予以确定。要加快行业协会、学会和社会中介机构管理的立法，明确其法律地位和法律责任。其他中介机构的管理，也要尽快制定相关政府规章，加强指导。从而做到管理有法、监督有据、活动有规、运作有序。